Communes nouvelles : un bilan financier en demi-teinte

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Source : La Gazette des communes, 12 mars 2018

Les communes nouvelles visent des mutualisations et des économies d’échelle. Les dépenses de fonctionnement devraient donc baisser. La réalité est plus nuancée.

La création d’une commune nouvelle ne signifie pas forcément faire des économies. Ce dispositif nécessite une réorganisation des services et des mutualisations qui prennent du temps et de l’argent. Pour y voir clair, il faut analyser l’évolution des dépenses de fonctionnement de 21 « anciennes » communes nouvelles, créées au plus tard le 1er janvier 2015 , en comparant les dépenses de fonctionnement consolidées des communes fondatrices l’année précédant la création aux mêmes dépenses de la commune nouvelle les années suivantes .

Evolution des dépenses de fonctionnement

 

 

 Aucune tendance forte ne se dégage

La première année de fonctionnement, 45 % des communes nouvelles avaient diminué le fonctionnement contre 55 % en augmentation. Sur une plus longue période, soit entre l’année précédent la création (2012 ou 2014 selon les cas) et 2016, 19 % seulement réduisent le fonctionnement.

Seules 25 % des 21 communes ont baissé leur masse salariale pendant la première année de fonctionnement pendant que 30 % l’augmentaient de plus de 50 %. 24 % l’ont baissée entre l’année précédent la création et 2016, quand 28 % l’accroissaient de plus de 50%.

Pour ce qui est des Achats et charges externes (ACE), 40 % les ont réduits la première année de fonctionnement,  mais seulement 29 % entre l’année précédent la création et 2016, contre donc 71 % qui les ont augmentées parfois fortement (43 % ont augmenté de plus de 50 %).

 

Intégrer les relations avec l’interco

Mais prudence, cet échantillon de 21 communes est réduit. D’autre part, toutes les variations ne relèvent pas automatiquement d’un effet « communes nouvelles ». A Dévoluy (1 006 hab. Hautes-Alpes), la baisse du fonctionnement la première année est artificielle, « la commune nouvelle ayant pris l’eau en budget annexe, alors que d’anciennes communes l’avaient au budget général », selon la DGS, Brigitte Richard. Une partie de l’augmentation de 2016 (+ 67 %) résulte, elle, de provisions budgétaires liées à un contentieux.

Il y a aussi un effet interco. Ainsi les baisses de personnel de Dévoluy en 2014 ou de Clux-Villeneuve (336 hab. Saône-etLoire) entre 2014 et 2016  sont dues aux transferts de personnel, respectivement vers l’interco et le syndicat scolaire. La baisse du fonctionnement entre 2015 et 2016 de Sèvremoine (25 572 hab., Maine-et-Loire), calquée sur l’ancienne intercommunalité, s’explique notamment par les transferts de charge vers l’agglo.

Mais, si le transfert de personnel communal à l’agglo n’a pas eu lieu (5), la reprise de trois syndicats intercommunaux en 2015 et 2016 pèse artificiellement lourd dans la croissance des dépenses de personnel entre 2015 et 2017 (+ 17 %). Idem à Dévoluy où l’intégration de la défense incendie et du syndicat de rivière concourent aux +39 % de masse salariale en 2013.

De nouveaux recrutements

Mais les effets « communes nouvelles » existent. En matière de masse salariale, l’alignement par le haut du régime indemnitaire (RI), la réalisation d’équipements nécessitant du personnel, ou le recrutement de fonctions supports concourent à la hausse. A Dévoluy, l’alignement du RI par le haut et le recrutement de 5 personnes pour le nouveau centre sportif ont contribué aux +39 % de masse salariale en 2013.

A Sèvremoine, les recrutements (19 en 2017, autres à venir) sont liés à un nouvel équipement sportif, à un projet de médiathèque, et à l’exercice de fonctions support. La reprise en 2018 d’un restaurant scolaire associatif et de ses salariés ajoutera des charges, compensées partiellement par la baisse des subventions. L’augmentation de la masse salariale sera longue à absorber par « l’évolution de la pyramide des âges », sur laquelle le maire, Didier Huchon, table pour remplacer « des agents polyvalents âgés par de jeunes diplômés spécialisés coûtant moins cher ».

En outre, « tous les équipements ou services nouveaux des communes nouvelles sont-ils nécessaires ?, interroge un agent territorial d’une commune du Maine-et-Loire souhaitant rester anonyme. Les territoires restent ruraux, les gens n’ont pas par exemple d’appétence culturelle aussi prononcée qu’en ville. Ils vont à Angers ou à Cholet… ».

Dans de petites communes nouvelles au contraire, investissant ou recrutant moins, un départ en retraite réduira fortement la masse salariale : -0,4 ETP sur 4 en 2015 en gendre une baisse de 2 % de cette masse entre 2014 et 2016 à Boischampré (1 210 hab., Orne). A Clux-Villeneuve, en 2017, un ancien agent à temps plein serait remplacé par un agent à mi-temps.

Efficaces renégociations de contrats

En matière d’ACE, l’alignement peut se faire par le haut. Comme pour la voirie, l’eau ou l’assainissement à Dévoluy où « certaines communes seront à remettre à niveau », selon Brigitte Richard. Même chose à Boischampré : « On a acheté en 2015 du matériel technique, informatique, nos quatre anciennes communes n’étant pas toutes équipées », selon le maire Michel Lerat. C’est également le cas pour l’accessibilité et la mise aux normes de bâtiments à Sèvremoine : « A 25 000 habitants, notre devoir augmente », indique Didier Huchon.

Inversement, les renégociations de contrats (assurances, téléphone, informatique, etc) et d’emprunts font baisser les postes ACE et charges financières, comme à Dévoluy en 2013 et 2014 ou à Sèvremoine, : -1,85 millions sur 30 prêts réduits à deux, et -60 000 € (-50 %) sur les contrats d’assurance à partir de 2017. A Clux-Villeneuve, les ACE baissent en 2015 (- 9,8 %), les indemnités des élus (passés de 6 à 4) étant réduites de 20 800 à 12 900 € et les contrats d’assurances de 2 845 à 1 711 €.

Dans environ la moitié des cas, les subventions ont, elles, été réduites. A Clux-Villeneuve, l’alignement s’est fait par le bas : « La Villeneuve finançait son CCAS via les recettes de manifestations d’une association, mais Clux subventionnait. Aujourd’hui, l’association travaille sur tout le territoire », explique le maire Françoise Couzon. Schématiquement, plus la commune nouvelle est petite et mieux elle maîtrise son fonctionnement, voire le diminue. Plus elle est importante, plus elle investit, développe des services et recrute. Des choix à valider en amont de la création.

La Gazette des communes 12 mars 2018, Par Frédéric Ville

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